实务解析 全过程咨询服务创新模式探索 ——公路工程“代建+监理”一体化建设管理模式研究

  本文从工程建设项目管理与工程监理存在的矛盾入手，阐述了采用“代建+监理”一体化建设管理这一新模式的必要性，指出该模式既能有效解决代建单位与监理单位之间职能交叉、职责不清、资源重复配置等问题，又能实现专业的人做专业的事和项目的集约化管理。同时，以合同管理为切入点，结合实践分析了“代建+监理”一体化合同的重点和难点，证明了这一模式的可行性。

  2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）发布，提出对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严控项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。

  2015年5月，交通运输部公布《公路建设项目代建管理办法》（交通运输部令2015年第3号），提出代建单位具有监理能力的，其代建项目的工程监理可以由代建单位负责，承担监理相应责任，为“代建+监理”一体化建设管理新模式的实践提供了政策支撑。

  2019年3月，国家发展改革委、住房城乡建设部联合颁布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号），进一步提出了全过程工程咨询服务发展一系列行之有效的政策措施，为推进全过程工程咨询服务指明了发展趋势、指出了实施路径，也为“代建+监理”这种创新的建设管理模式融入全过程工程咨询服务提供了发展空间。

  我国一直推行建设工程强制监理制度。随着公路建设市场的逐步发展，我国公路建设项目管理与工程监理间存在的矛盾制约了两者的正常发展。从两者的职责定位上看，工程建设项目管理是项目管理单位代表项目法人，按照合同约定对整个工程建设项目的组织实施来管理；而工程监理则是监理单位接受项目法人的委托，对公路工程项目施工准备、施工、验收与缺陷责任期等阶段进行质量控制、进度控制、投资控制、合同管理、信息管理、组织协调和安全监理、环保监理。显然，监理单位不具备项目管理单位的职能和职责，但工程建设项目管理和工程监理本身的职责划分就存在某些特定的程度的交叉，双方在对项目做监督、管理时，难免会产生摩擦甚至发生冲突。从行业发展的新趋势来看，国家近年来大力推进全过程工程咨询服务，鼓励工程监理企业向上下游拓展服务领域，因此，工程监理向项目管理转型是大势所趋。

  随着我国公路建设管理体制改革的不断深入，国内慢慢的变多的省份开展了公路项目“代建+监理”一体化研究和试点。“代建+监理”一体化管理模式是专业管理团队受项目法人委托，实施建设项目管理工作，同时也承担项目工程监理的新型项目管理形式。该模式不但能够精简人员，节约管理费用，还可提升办事效率，缩短工作流程，有效解决代建单位与监理单位之间的职能交叉、职责不清等问题，并能够充分的发挥代建管理的社会化、职业化、专业化优势，实现专业的人做专业的事，有效提升工程管理质量，实现项目管理的集约化，是一种值得进一步推广的项目管理模式，也为监理企业的升级转型提供了新思路与新途径。

  《公路建设项目代建管理办法》（交通运输部令2015年第3号）第十一条规定，项目法人应当与所选择的代建单位签订代建合同。代建合同应当包括以下内容：（一）代建工作内容；（二）项目法人和代建单位的职责、权利与义务；（三）对其他参建单位的管理方式；（四）代建管理目标；（五）代建工作条件；（六）代建组织机构；（七）代建单位服务标准；（八）代建服务费及支付方式；（九）履约担保要求及方式、利益分享办法；（十）绩效考核办法及奖励办法、违约责任、合同争议的解决方式等。

  由于目前国家和交通运输部均未发布有关代建的合同示范文本，下面笔者结合《公路建设项目代建管理办法》的相关规定以及江西、海南、河北等地已经实施的“代建+监理”一体化项目实践经验，从合同管理这一角度切入，对“代建+监理”一体化合同的重点和难点进行总结和分析。

  “代建+监理”一体化是指代建人受委托人的委托，为完成工程建设，按照法律、规范标准和代建合同等，对勘察、设计和施工等进行项目管理以及质量控制、进度控制、投资控制、合同管理、信息管理、组织协调和安全监理、环保监理的服务活动。

  “代建+监理”一体化项目实行目标管理，委托人应设立代建管理目标。代建人依据代建合同及其他参建单位签订的合同中约定的管理目标，细化、分解工程质量、安全、进度、投资、环保等目标责任，开展建设管理工作，并制定代建管理的各项制度，确保目标实现。由于征地拆迁或者资金到位不及时等非代建人问题导致工期延误等管理目标没办法实现的，委托人和代建人应当依据合同约定，合理调整代建管理目标。

  代建和监理的机构、人员、权责应进行实质性融合，形成一个机构、一套人马，统一权责。融合后的机构通过制定制度，明确内部职责，实现对项目建设的集中管理，并提升工作效率。基于此，建议“代建+监理”合同采用一体化合同，而不是分别签订代建合同和监理合同。

  委托人的职责一般来说包括：依法承担公路建设项目的工程质量和安全等管理责任；严格执行国家基本建设程序和有关法律法规，依法组织办理相关审批手续，督促相关参建单位落实有关要求；审定代建人工作方案、项目管理目标和主要工作规划，定期组织检查与考核；如委托人授权代建人依法选定勘察设计、施工、材料设备供应等单位的，代建人代表委托人与上述单位签订合同的，应明确委托人、代建人与上述单位的权利义务。委托人直接与勘察设计、施工、材料设备供应等单位签订合同的，应当在合同中明确代建人对上述单位的管理职责；配合地方人民政府和有关部门完成征地拆迁工作；筹措建设资金，及时支付工程建设各项费用；检查项目质量、安全管理及强制性标准执行等情况，审核代建人报送的一般、较大及重大设计变更方案，依法办理相关变更手续，督促代建单位依据概算严控工程投资；组织项目交工验收、竣工决算并做好完工验收准备工作；委托人发现代建人在建设管理中存在过失或者偏差行为，会造成重大损失或者极度影响代建管理目标实现的，应当对代建人法人代表进行约谈，必要时可以依据代建合同的约定终止代建合同；负责代建项目的接收工作等。

  代建人的职责一般来说包括：严格执行国家基本建设程序和有关法律法规，协助委托人办理相关审批手续并落实有关要求，配合国家相关部门依法组织检查、考核等，负责落实整改；协助委托人或者受委托人委托，组织编制招标文件，完成勘察设计、施工、监理、材料设备供应等招标工作；对勘察设计、施工、材料设备供应、技术咨询等单位做合同管理，根据合同约定，细化、分解项目管理目标，落实目标责任，负责组织协调工作；依据相关法规和合同，履行工程质量、安全、进度、计量、资金支付、环境保护等相关责任，审核、签发项目建设管理有关文件；依据合同协助完成征地拆迁工作；拟定项目进度计划、资金使用计划、工程质量和安全保障措施等建设项目管理计划，并报经委托人同意；按委托人要求定期更新项目管理计划；审定一般设计变更并报送委托人，协助委托人办理较大及重大设计变更报批手续；组织中间验收，协助委托人组织交工验收；承担项目档案及有关技术资料的收集、整理、归档等工作，组织相关的单位编制竣工文件；负责质量缺陷责任期内的缺陷维修工作管理，配合委托人准备竣工验收相关工作；维护农民工合法权益，督促实施工程单位按时发放农民工工资；协调处理好与相关单位及沿线群众的关系，维护公众利益；自觉接受纪检监督、行政监督、舆论监督和社会监督，落实各项廉政制度和措施；与第三方逐一签订廉政合同，形成代建人与第三方相互监督机制；接受委托人的考核及管理；代建合同约定的其他职责；按照《公路工程项目施工监理规范》及相关法律、法规开展监理服务等。

  需要强调的是，在设置“代建+监理”一体化委托人与代建人职责时，一定要明确工作界面的划分，避免委托人和代建人因部分职责重叠而引发合同双方相互推诿和推脱责任。在不同的项目中对代建人的职责进行细化时，还需根据项目详细情况作进一步研究，以最大限度减少内部的职能交叉并提高管理效率。

  “代建+监理”一体化的文件应将项目管理法人负责编写的管理大纲与监理单位负责编写的监理计划和监理细则等合并，形成一套系统的管理性文件，改善管理性文件繁多却难以有效执行的情况。代建人按合同约定向委托人提交“代建+监理”一体化的工作大纲、规划、制度，以及监理细则、质量管理文件、安全管理文件、环保管理文件、费用与进度管理文件、合同管理文件、代建报告（周报、月报、季报、年报等）、监理日志、工程质量评估报告、事故处理文件、工作总结和别的文件等。

  绩效考核大体上分为日常考核、交工验收考核、缺陷责任期考核三部分。绩效考核工作通常由委托人负责开展，日常考核、交工验收考核与“绩效评价奖金”挂钩，绩效考核总体原则、奖金设置标准、“绩效评价奖金”在各个阶段分配的比例等应在专用合同条款中予以约定。

  日常绩效考核是指对代建人的日常管理工作行为进行的考核，考核指标包括日常管理、质量管理、安全管理、进度管理、投资管理、环保管理等要素，一般每月开展一次，当月日常绩效考核结果与当月“日常绩效评价奖金”支付进行挂钩。

  在交工验收阶段设置交工验收绩效评价奖金，金额占“绩效评价奖金”的比例在专用合同条款中明确约定，与交工验收质量评定结果直接挂钩。

  缺陷责任期考核与缺陷责任期保证金挂钩。委托人有权按照代建人在缺陷责任期内履行合同义务和职责的情况，退还或扣留代建人的缺陷责任期保证金。

  公路工程“代建+监理”一体化建设管理模式是全过程工程咨询服务模式的创新模式。对该建设管理模式的不断探索和研究，有利于“代建+监理”一体化在更多的项目中落地实施，从而有效解决代建单位与监理单位职能交叉、职责不清、设备重复配置等问题，并简化工作环节，提升工作效率。同时，随着公路工程“代建+监理”一体化建设管理模式的不断推广，还可提升企业的综合咨询服务能力，进一步拓宽企业未来的发展空间，形成公司发展新的增长点。

  作者及作者单位：熊伟峰、刘安，江西交投咨询集团有限公司；胡健平，华杰工程咨询有限公司